V Asociaciji smo organizirali izobraževanje z naslovom »Kaj moram vedeti, ko vstopam v pogodbo z državo? Upravne pogodbe v kulturno-umetniškem sektorju skozi teorijo in prakso«. Srečanje je potekalo v torek 22. septembra 2026 v prostorih Doma Sindikatov. V pričujočem prispevku izpostavljamo nekaj glavnih ugotovitev iz predavanja.
Izobraževanje je izvedla doc. dr. Katja Štemberger Brizani s Katedre za upravno pravo Prave fakultete UL. Predavateljica je uvodno uro namenila osnovnemu orisu instituta upravne pogodbe, predstavila je njegov razvoj v evropskem kontekstu in v Sloveniji, kamor so upravne pogodbe prišle zlasti iz francoskega prava. Štemberger Brizanu je že uvodoma pojasnila, da »upravne pogodbe kot nek splošni normativni institut niso urejene«. Po njenih besedah so se v Sloveniji sprva pojavile v teoriji, od tam pa so postopama romale v sodno prakso, medtem ko so področni predpisi – kljub temu, da noben zakon v Sloveniji ne pozna pojma upravne pogodbe – začeli uvajati njihove specifične elemente. Čemu se na tej rdeči spletni strani sploh posvečamo pogodbam, ki se – kot trdi predavateljica – sploh ne pojavljajo v slovenski zakonodaji? Zakaj so pomembne za kulturne delavke in delavce?
Preprosto rečeno: upravne pogodbe so institut za uravnavanje plačil iz javnih sredstev. Z drugimi besedami: ko kulturni delavec ali delavka oziroma kulturna organizacija prejme javna sredstva, teh ne prejme na podlagi klasične civilnopravne, temveč na osnovi – verjetno ste že ugotovili – upravne pogodbe. Slednjo moremo razumeti kot dvostranski pravni posel, kjer na eni strani nastopa država oziroma izbrani javnopravni subjekt (npr. Ministrstvo za kulturo) in na drugi strani fizične ali pravne tretje osebe (npr. samostojni delavec ali delavka v kulturi). Za upravne pogodbe je značilen izrazito neenak položaj pogodbenih strank. Upravni oziroma regulatorni del je pogosto določen s predpisom ali javnim razpisom, poleg tega država enostransko pripravi pogodbo v kateri si lahko pridrži različne pravice, npr. do nadzora, do tega da morajo podpisniki v določenih obdobjih poročati izvedbo pogodbenih obveznosti in celo, da lahko – pod določenimi pogoji – pogodbo spremeni oziroma razveže v imenu javnega interesa.
Vendar pa ta prejkone dominantna vloga države ni absolutna. Fizičnim in pravnim pogodbenim strankam je vendarle na voljo določeno pravno varstvo. In sicer v dveh fazah. Prvič v predpogodbeni fazi, in sicer v sferi upravnega varstva (pritožba v upravnem postopku, upravni spor) in nato po sprejetju pogodbe v sferi civilnega varstva (za upravne pogobe je odgovorno splošno sodišče). Za uveljavljanje pravic je zato ključno razumevanje, v kateri fazi se izvajalec nahaja, saj se pravno varstvo razlikuje:
- Faza razpisa/poziva: Izvajalec še nima pravice do sredstev, ima pa pravico do zakonitega postopka in enake obravnave.
- Faza odločbe: Pozitivna (dokončna) odločba ustvari javnopravno vezanost ministrstva. Ministrstvo mora ponuditi pogodbo v podpis.
- Faza pogodbe: Šele podpisana pogodba je pravni naslov za pridobitev sredstev.
- Faza izvajanja in plačila: Zapadlost terjatve nastane, ko so izpolnjeni pogodbeni pogoji in ko ministrstvo neupravičeno zamuja s plačilom po vloženem zahtevku.
Kot smo povedali že v uvodu, upravne pogodbe kot splošni normativni institut niso urejene, zato za njih običajno veljajo področni predpisi. Za kulturno-umetniško dejavnost je za to veljaven Zakon o uresničevanju javnega interesa v kulturi (ZUJIK). Ena izmed največjih specifik upravnih pogodb v kulturi je pravica države, da poseže v že sklenjeno pogodbo zaradi pomanjkanja denarja. ZUJIK (97. in 98. člen) tukaj postavlja jasna, a za izvajalce zahtevna pravila:
(a) Sprememba pogodbe (97. člen ZUJIK): Manj denarja pomeni manj dela. Če se zmanjšajo sredstva proračuna, namenjena za kulturo, se pogodba lahko enostransko spremeni. A pozor – to ni avtomatski algoritem! Ministrstvo ne sme preprosto zarezati financiranja za 20 % in vam hkrati naložiti, da morate izvesti nespremenjen obseg programa. Zmanjšanju financiranja mora nujno ustrezati tudi sorazmerno zmanjšanje obsega programa, aktivnosti in rokov. Pomembno: Ta člen ne velja za vsako likvidnostno težavo ministrstva, napako pri načrtovanju ali pomanjkanje na posamezni proračunski postavki. Zakon zahteva zmanjšanje sredstev proračuna, namenjenih za kulturo. Same napovedi predvidenega zmanjšanja sredstev oziroma napovedi o rebalansu niso utemeljen razlog za zmanjšanje sredstev oziroma prekinitev izplačevanja sredstev.
(b) Razveza pogodbe (98. člen ZUJIK): Ko je luknja pregloboka. Če je proračunska luknja tako globoka, da izvedba programa sploh ni več mogoča, se pogodba razveže. V tem primeru morate vrniti neuporabljena sredstva, a vam mora biti omogočeno, da obdržite tisti del, ki ga je program že smiselno porabil. Za razliko od francoskega prava, kjer imajo izvajalci pravico do finančnega ravnotežja in odškodnine za izgubljeni prihodek, ZUJIK pri zakonitem posegu države kulturnikom ne zagotavlja avtomatične pravice do odškodnine.
Nekaj praktičnih zagonetk
Predavateljica je izpostavila nekaj klasičnih situacij, s katerimi se kulturniki prepogosto srečujete:
- Scenarij: “Odločbo imamo, pogodbe pa ne dobimo” Če ministrstvo zaradi proračunske luknje zadržuje pošiljanje pogodb v podpis, še ne morete tožiti zahtevka za plačilo (pogodba namreč ni sklenjena). Lahko pa uveljavljate odškodninsko odgovornost države (po 26. členu URS) za neutemeljeno opustitev sklenitve pogodbe.
- Scenarij: “Ministrstvo nam je po e-pošti sporočilo, naj ne vlagamo zahtevkov” Takšno obvestilo je le materialno dejanje in ne pravni akt. Ne spremeni pogodbe. Če zaradi tega e-maila ne vložite zahtevka, si lahko sami prikrajšate pravico do plačila. Če je pogodbeni rok za plačilo že potekel, država zamuja in ji lahko zaračunate zakonske zamudne obresti. Notranji proračunski problemi države ne odpravljajo zapadle pogodbene obveznosti.
- Scenarij: “Spremembe na naši strani” Če ugotovite, da programa ne boste mogli izvesti (npr. odpadejo tuji gostje, višja sila), morate o tem v 8 dneh obvestiti skrbnika pogodbe. Če ministrstvo odstopi od pogodbe, boste morali vrniti že prejeta sredstva z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
Pravno varstvo: Kje in kako se boriti za svoje pravice?
Ker gre za “hibridno” razmerje, je tudi pravno varstvo razdeljeno na dva tabora:
- Upravni spor (pred Upravnim sodiščem): Vse, kar se dogaja pred podpisom pogodbe (spori glede razpisne dokumentacije, meril, izdaje odločbe, molka organa).
- Civilni postopek (pred sodiščem splošne pristojnosti): Vse, kar se dogaja po podpisu pogodbe (neizplačilo sredstev, zamudne obresti, odškodnine, enostranske spremembe).
- Opozorilo za konec: Pred tožbo na civilnem sodišču je obvezna predhodna poravnava pred Državnim odvetništvom RS (27. člen ZDOdv). Če tega koraka preskočite, se vam tožba zavrže.
Zaključek: Niste nemočni
Pogodbe o financiranju v kulturi so instrument, kjer ima država zaradi varovanja “javnega interesa” določeno prednost in moč enostranskih posegov. A kot je pokazalo predavanje – izvajalci niste brez pravne zaščite.
Nekaj vodil za kulturnike:
- Ne pristajajte na “manj denarja za enak obseg dela”: Vztrajajte pri sorazmernem zmanjšanju obsega vaših pogodbenih obveznosti.
- E-mail ni pravni akt: Notranja navodila uradnikov ne spremenijo zapadlosti vaših terjatev.
- Komunicirajte pravočasno: Spremembe pri izvedbi programa javite takoj (v 8 dneh), da se izognete vračilu sredstev z obrestmi.
- Izčrpavajte pravne poti: Če država neupravičeno zamuja, zahtevajte zamudne obresti – a ne pozabite na obvezen postopek pred Državnim odvetništvom